当前电力体制改革的最新形势及其应对措施
来源:    发布于:2016-09-13 15:31:15    文字:【】【】【
当前售电侧改革正如火如荼的进行,如何有序向社会资本放开配售电业务标志着我国一直以来电网公司独家垄断配售电的体制被彻底打破。与法国、英国等国类似,在我国,民营资本也将能够投资新增配电网及成立售电公司。《意见》对市场主体的准入与退出机制、相关权责进行了阐述。

  (1)多途径培育市场主体,并建立市场主体准入和退出机制《意见》提出,允许符合条件的高新产业园区或经济技术开发区组建购电主体直接购电,并鼓励符合条件的社会资本、节能服务公司、发电企业等从事售电业务。同时,根据放开售电侧市场的要求和各地实际情况,科学界定符合技术、安全、环保、节能和社会责任要求的售电主体准入条件。

  这里应明确两个问题,也即新市场模式下市场主体“怎么进”、“怎么动”。“怎么进”也即明确售电主体的技术资质、资金规模,以及相关主体去哪个归口政府部门办理什么手续取得开展相关业务的资质。“怎么动”一是要明确相关主体的权责,二是要明确市场运行的业务流程,告诉相关主体怎么开展交易行为。

  此外,市场主体的资质应由相应监管机构来负责审查,做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。要尤其重视中央政府和地方政府两层监管体系的协调运作问题,避免地方政府权利过大的现象。当地方政府手握政策时,拥有绝对话语权的同时也使利益相关方找到了释放寻租的空间,有可能造成98年我国农网改造时出现的地方政府利用手中权力牟利的问题。
  (2)赋予市场主体相应的权责

  《意见》重点阐述了售电主体拥有的权利与需要承担的责任。
  (3)鼓励社会资本投资配电业务

  《意见》中提出,逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务。增量配电投资业务的放开体现了党的十八届三中全会提出的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”这一精神。

  当前,面对“混改”与“电改”的双重革命,应认清两者的内在联系,促使混改帮助实现电改的最终目标。这里应特别注意的是,电网企业混改不能为了改革而改革,而是要为电改服务,从根本上促进我国电改终极目标的实现。基于我国电力行业的实际情况,在新增配网环节允许民营资本参与是合理的且有利于电力市场健康有序发展的。一方面,新增配网不具有自然垄断属性,与执行电力输配职能的电网公司相比,这些环节的公用事业属性较弱。第二,在新增配网引入民营资本,能够增加其发展活力,有效提高其市场效率以及技术革新,如加快智能配用电系统的建设以及用户侧分布式能源的发展。

  在引入多元化资本的同时,政府应完善相应的审查监管职能,在合理的市场机制下,正确引导民营资本的发展。




  第一,售电主体可以通过多种方式在电力市场中购电,且各市场主体应通过签订合同达成购售电协议。方案提出,售电主体可以向发电企业购电、通过集中竞价购电、向其他售电商购电等。同时,售电主体、用户、其他相关方应依法签订合同,明确相应的权利和义务,约定交易、服务、收费、结算等事项。

  第二,鼓励售电主体提供创新服务。《意见》中指出,除传统的售电业务外,鼓励售电主体通过向用户提供包括合同能源管理、综合节能和用能咨询等增值业务。这里,对售电主体帮助用户实现节约用电,促进电力行业的节能减排给予了鼓励,符合当前我国绿色低碳的能源发展战略。为有效促进这一目标的实现,应选择有能力促进用户提高其用电效率,优化用电模式的售电企业或者机构,且这些企业或者机构能够在市场中通过公平竞争的方式来提高用户用电效率或者优化用户用电模式并在此基础上获利。同时,需要对售电主体提供用电服务实行相关政策法规约束,改变其单纯追求售电收入的盈利模式,明确其承担提高用户用电效率、为用户提供需求侧管理服务的责任,将为用户提供高效的用电策略作为其增加收益的主要途径。且政府应对供电可靠性、用电效率改善等情况进行重点配套监管。

  第三,对市场主体的权责做出规定。《意见》提出,售电主体、用户、其他相关方依法签订合同,明确相应的权利义务。在售电市场建立初期,这一点尤为重要。但是,各项义务该如何承担、由谁来监督和保障、各项规则该如何制定是亟需解决和重点关注的问题。因此,在进行售电侧电力市场设计时应遵循两个原则:第一,应促进用户不断提高其用电效率,自觉优化用电模式;第二,应引入竞争机制来促进售电主体为用户提高用电效率,而非激励售电主体通过其他不利于节能减排、不利于提高用电效率的促销方式来增加售电量。此外,如何使售电主体在盈利的同时兼顾节能减排以及分布式能源的接入等问题都需要考虑。

  总体而言,在我国,要真正实现售电侧放开还有很长的路要走。售电侧市场是需要充分公平有效竞争的市场,如果不能形成有效竞争市场,售电侧放开可能会带来一定的问题。而其有效竞争取决于是否能够形成有序的市场机制和相应的市场结构。我国售电侧改革最终目标是要实现一个竞争性的售电市场,从而提高市场效率、优化资源配置。深化电力市场化改革,提高电网运营效率和供电服务水平,应考虑逐步放开售电侧市场,在不同的发展阶段采用相适应的操作思路。通过售电侧市场的逐步开放,构建多个售电主体,放开用户选择权,形成“多买方-多卖方”的市场格局,构筑“放开两头、监管中间”的行业结构,建立政府监管下的电力市场体系,进而提高效率和服务质量,最终实现增加全社会福利的目标。售电侧市场如何放开,交叉补贴、普遍服务问题如何考虑,市场规则如何设计以维护市场公平和保障市场效率,如何监管多元化市场主体等等问题,都需要引起顶层设计者的关注和慎重考虑。

  (六)开放电网公平接入,建立分布式电源发展新机制

  积极发展分布式电源、放开用户侧分布式电源市场是促进清洁能源高效开发利用的重要手段之一。分布式发电具有灵活、可控、调节性好等特点,当前以分布式发电和微电网为标志的多元电力供应体系已是当代国际能源技术革命的大势所趋。《意见》中明确了发展分布式电源的指导意见,迎合了当前开源电网的发展潮流。放开电网接入,建立分布式电源发展新机制,对促进我国分布式电源的发展,智能电网技术的发展以及可再生能源的利用都具有重要的现实意义。

  第一,明确了分布式电源的运行模式。即采用“自发自用、余量上网、电网调节”的运营模式,这符合分布式电源电能就地消纳的原则,能够充分利用分布式电源的清洁电力,满足用户自身用电需求,同时合理安排剩余电量上网,一方面可以使分布式电源为系统提供一定的辅助服务;另一方面也能够加快分布式电源的资本回收周期。从而进一步促进分布式电源的建设和发展。在技术、经济条件允许的情况下,利用先进储能技术提高分布式发电的灵活可控性,可以提高系统对光伏发电、小型风电等分布式清洁能源的消纳能力和利用效率。

  第二,督促各级政府落实分布式发电并网政策,促使电网企业多接纳分布式电源。只有制定完善电源并网规范,才能够保证分布式电源正常稳定运行,进一步促进可再生能源消纳利用,保障电力系统安全稳定运行。随着主动配电网等智能电网的建设,未来双向潮流流动的新型电力系统,电网技术的发展使得系统能够接纳更多的分布式电源。如果电源接入的相关管理规范以及技术标准缺失,就会造成接入的分布式电源技术规格,管理水平参差不齐,一方面这会给电力系统运行调度造成困难,另一方面也会对分布式电源的投资建设造成不良的影响。

  第三,全面、科学地放开分布式电源市场,是推动分布式电源发展的重要保障。分布式电源的发展一定要做到因地制宜,进行科学合理的规划,否则可能会造成资源浪费,电源建设成本回收困难,影响当地电力系统安全稳定运行等问题。因此,建设分布式电源要充分考虑各分布式电源投资点的能源资源特性、地理分布特征、电源并网难度、配电网及微网连接合理性和科学性等,在适宜开发分布式电源的地点,支持企业、机构、社区等根据自身特点建设分布式电源。通过政策的合理引导,鼓励多种模式建设投资分布式电源,如专业化能源服务公司与用户合作或者“合同能源管理”模式等。

  (七)以完善的立法为基础,强化政府监管、强化电力统筹规划、强化电力安全高效运行和可靠供应是实现改革目标的必由之路

  纵观国外成功的规制改革,无不伴随着完善的配套法律配合,电改是关系到我国经济社会发展的重大战略,因此必须做到有法可依、有法必依,同时以立法为基础实现电力系统的统筹规划,保障电力系统的安全可靠运营。方案对完善立法的必要性、电力统筹规划改革的方式和方法进行了重点阐述。

  (1)要实现能源革命目标,必须重点改革及切实加强电力行业的统筹规划。

  《意见》中重点提到各级电力规划之间的协调问题、电力规划与能源规划之间的协调问题,并且把优化规划和安全运行作为重点任务之一,这充分反映了两者的重要性。

  与其他公共事业不同,电力系统是一个连续运行系统,其电能生产、供应、使用是在瞬间完成的,并需保持平衡,因此电力行业的规划、决策与运行天然具有整体性,在规划过程中,必须保持这种天然整体性不割裂,否则不仅必然造成重复建设和资源浪费,还会严重影响电力系统的安全稳定运营。

  《意见》中提出,要切实加强电力行业特别是电网的统筹规划,因此必须实现电源规划与电网规划统筹协调、国家电力规划与地方电力规划的有效衔接,同时提升规划的科学性和权威性。在这方面,综合资源规划应当在电力体制改革过程中占有重要的战略地位。长期以来,节能工作在电力体系中都没有真正作为一项重要工作来实施。满足电力需求增长的传统思维模式是单纯注重增加资源供应,综合资源规划和电力需求侧管理建立了以提高需求方终端用电效率所节约的资源同样可以作为供应方替代资源这样一个新概念,使可供利用的资源显著增加,可节省大量供应侧资源投入,同时提高需求侧用电效率,是可以完全满足用电需求增长情况下的真正意义上的“大节能”。尤其当未来大规模的间歇性随机性的新能源电力接入电网之后,综合资源规划和电力需求侧管理及需求侧响应对于实现电网电力的瞬间平衡具有重大的意义。

  (2)强化政府的科学监管是电力体制改革成功实施的保障。

  《意见》中提出,要完善电力监管组织体系,保证售电侧改革和用户电力交易的稳妥进行。要实现这一点,必须要完善我国的电力监管组织体系,构建组织结构健全,自律、监督、服务、协调等职能完备的电力监管组织,加强对电力投资、电力行业运营的监管力度,保障新能源的高效开发利用并促进节能减排。同时,各级政府也要做到简政放权、下放电力项目审批权限,正如李克强总理在政府工作报告中提到的,“转变职能的有力推进机制,给企业松绑,营造公平竞争环境”。从电改的角度来讲,就是要进一步转变政府职能,行政审批事项都要规范、简化程序,通过完善市场规则保证市场交易、规划方案的有效落实。用政府权力的“减法”,换取市场活力的“乘法”。此外,建立健全市场信用体系建设也是完成电改目标的重要环节,要推进全电力行业信用体系建设,建立全国统一的信用记录制度和信用信息共享交换平台,并且依法保护企业和个人信息安全。

  (3)电力体制改革的成功实施,必须以完善的立法为基础。

  目前中央已经正式决定全面建设“法治社会”,电力体制改革作为国家重大改革,必须于法有据、立法与改革有机衔接。《意见》中提出,政府在设计制订适应改革的政策法规和制度框架中应起主导性和决定性作用。下面提出几个关键点:

  第一,重新制订《电力法》,并与《可再生能源法》、《节约能源法》等配套法规相衔接,形成涵盖电力供应、消费、技术、体制诸方面的电力法规体系。

  第二,新《电力法》的核心价值取向应由过去的“加快发展、保障供应”转向“绿色低碳、节能优先”,绝不是仅仅在原来基础上的文字增删修订,而应作“革命性”的重塑。

  第三,应当在新《电力法》中做到四个明确:明确建设能源节约型社会中全社会和全体公民必须承担的法律义务;明确国家电力工业综合资源规划设计主体的法律定位;明确电力市场主体各自的法律定位,尤其是规定电网企业强化公用事业的性质以及作为IRP实施主体的功能定位;明确保障、鼓励分布式发电、微电网和智能化电网大力发展的相关条款。

  第四,尽快出台与新《电力法》相配套的政策措施,建立相应的监督机制和实施保障机制。
 


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